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发布时间：2021-04-08 19:36:59 阅读：次来源：换热器厂家

“不让下级政府沦为改革的受损者”

江苏财税体制改革样本：“不让下级政府沦为改革的受损者”

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中表示，2015年将“推动财税体制改革取得新进展”。

在财税体制改革中，各级政府间事权与财权划分是重要领域，在改革尚未彻底明晰的情况下，地方层面已在进行探索。

自改革以来，江苏共对省以下的财税体制进行了三次调整，通过改革具体税种的分享方式等，总体上均体现了财力下移、事权上收的趋势。

2014年7月，江苏省通过了《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（下称《意见》），但对外披露的内容极少。作为“两个率先”的江苏，在此领域进展如何？

21世纪经济报道记者就此专访江苏深化财税体制改革研究课题组负责人、省社科院财贸所副研究员骆祖春。

在骆祖春看来，不管如何调整和划分，都要确保发挥省和市县两个“积极性”，“纵观发达国家政府间财政关系改革的成功案例，关键在于不让下级政府沦为改革的受损者，而如果没有上级政府的‘慷慨给予’注定换不回下级政府对改革的积极响应。”

省级承担更多社会保障事权

《21世纪》：省以下的改革中，省级主要强化了什么？

骆祖春：这次改革意见，提出了省与市县事权的再划分，强化了省级支付事权和支出责任。主要明确提出了在教育、卫生、交通等基本公共服务领域开展先行先试，划分省与市县政府事权和相应的支出责任。

我们的想法是，省级除了已经明确的省以下法院、检察院司法事权上收规定外，还应明确承担医疗保险、工伤、生育、失业保险的省级统筹职责；省内重大项目的建设与维护职能，其中的部分维护职能可委托所在市县承担；承担全省域的义务教育公用经费的次主要责任，中央应负责主要责任，市县负次要支出责任及具体管理责任，具体责任比例可商讨得出；省对市县基层医疗卫生机构实行国家基本药物制度、基本公共卫生服务、突发公共卫生事件应急处理负主要责任。

对跨地区且对其它地区影响较大的公共服务事项，省级通过转移支付承担部分地方事权支出责任。

《21世纪》：你怎样理解这一轮的政府间事权划分的必要性？

骆祖春：根据政府间事权划分的“公共产品外部性、信息对称和激励相容”三个原则要求，重新对省与市县间的事权进行再划分显得非常必要。

这是因为，自1994年分税制改革以来，省与市县间的事权配置变更不大，几轮省以下分税制财政管理体制调整的重点是对既定事权结构的均衡财力，而忽略了事权的调整，导致省与市县之间事权的失衡。

2007年财政省直管县改革后，直接导致与现行市管县行政体制的摩擦，引致市对县的行政、社会管理服务及大市域的公共服务与财政分立的矛盾，市与县之间待明确事权不很明确。特别是农村义务制教育的管理责任与部分公共医疗事权管理责任至今仍是县与乡镇之间主要待明确事项。

《21世纪》：《意见》中提出要调整和完善市县基本财力保障机制。政府间的收入划分，是财税体制改革的基础，这种划分如何更合理些？

骆祖春：省级财政集中的收入，既要保证省级覆行职能和支出责任的需要，还要有利于有效实施省域宏观调控和促进省域基本公共服务均等化。

新一轮税制税种改革中，为了填补“营改增”造成的影响，中央可能开征新的商品劳务税，省可按现行市县营业税规模占比情况在全省进行再分配，以减轻对市县收入的冲击。

此外，中央还可能将扩张后的资源税继续留给地方，最好将此税种留在省本级，以免出现资源分布不均衡带来的财政分配不均衡，引发新的矛盾。

省级专项压缩1/3

《21世纪》：转移支付是本轮深化财税体制改革中的一大重点，但其基础却是明确划分政府间事权与支出责任。这些目前明晰的并不多。

骆祖春：在中央没有明确前，江苏也只是原则上明确提出强化基本公共服务均等化的财政保障。

我认为，首先要设定江苏长期、中期和短期基本公共服务均等化目标，明确公共服务的领域、事项和适用的时间范围。

江苏已经明确提出，增加一般性转移支付规模和比重，加大对经济薄弱地区转移支付力度，其中，凡按人均等客观指标测算的专项转移支付资金原则上改为一般性转移政府下达。

至2017年，江苏力争全省一般性转移支付与专项转移支付的比例达到1：1，实施省对市县资金分配与按照财政保障能力分类分档结果挂钩机制。这是在全国处于领先的。

不过，我们建议需要建立一般性转移支付稳定增长的长效机制，可以指定某一税种或某些税种的全部或一定比例，作为均衡性转移支付的资金来源。

《21世纪》：专项转移支付是政府花钱的重要手段之一，如何进行完善？

骆祖春：严控新增专项转移政府项目与规模，是该领域改革的红线之一。

目前，江苏正在建立2015年专项转移支付管理清单制度并实行定期评估和退出制度，并完善因素法分配专项资金办法，通过整合规范现有专项转移支付项目，2015年省对地方专项支付项目减少1/3左右，这个压缩幅度是很大的。

从现有的探索看，首先清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，设定专项转移支付门槛和准入机制；对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。