导致制度执行不力的四个原因

在反思一些社会问题和公共事件时，人们往往习惯性认为，是制度的缺失加剧了行为的失范和监管的乏力。但事实上，随着我国制度建设力度的加大，大至治国理政、党的建设、社会管理，小到行业自律、企业管理、单位运转，都已摆脱了无法可依、无制可据、无章可循的窘境。以法律制度为例，随着社会主义法律体系的形成，截至2011年7月底，除宪法及四个修正案外，我国现有法律239件，行政法规706件，地方性法规8025件，规章11135件，经济社会的各个领域基本都实现了有法可依。因此，不能一概而论地将众多问题的症结都归结到制度的缺失。

但是，重制定、轻执行，继而导致制度经常苍白无力、失灵失效，却是一个令人堪忧的真实现状。可以说，我们缺乏的不是制度本身，而是缺乏制度的执行：制度不能被平等执行，当制度遭遇特权时，便被权力的傲慢束之高阁；制度不能被全面执行，而是选择性地执行对自己有利的制度，规避对自己不利的制度；制度不能被自觉执行，有监督和责任机制的制度就会自觉遵守，否则便形同虚设；制度不能被深入执行，对制度的贯彻落实停留在皮毛上，失之于宽、失之于软。

制度不能执行，制度就没有效果；制度不能落实，就等于没有制度。有法不依、有章不循，再好的制度也会成为无用的花瓶、闲置的摆设，只能是“书面上的制度”，不能成为“行动中的制度”。久而久之，小问题发酵成大问题，一般事件淤积成群体性事件，而借口缺乏制度却在此时成为一些人逃避责任、推托塞责的一贯做法。更可怕的是，制度实效的缺乏还会侵蚀规则文化，加剧潜规则的滥觞，破坏社会正常运转的内在机理，使得社会竞争的天平进一步倒向掌握较多权力、金钱、人脉等社会资源的优势者，从而助长社会结构的非正常固化，引发社会不公平和不稳定因素的剧增。

制度执行不力主要有四个方面原因：一是认识存在偏差。有些人错误地认为，一些制度束缚了手脚，阻碍了发展，减慢了步伐，因此遵守与否无关紧要，违反制度情有可原。二是特权思想作怪。一些人对制度无敬畏之心、对规则无恪守之意，权大于法、特权高于制度的傲慢心态仍然存在。三是制度存在问题。一些制度脱离了实际，缺乏可操作性、责任机制、配套制度，没有兼顾多元利益诉求等，使得制度不管用、不好用、没有用。四是潜规则文化盛行。潜规则是一种具有很深文化根基的社会现象，遇到事情首先总是千方百计地托人情、找关系、走暗道，使得潜规则消解明规则，制度的实效变得式微。因此，加强制度的执行，必须从文化、制度、执行三方面多下工夫。

一是，在培育规则文化上多下工夫。没有深厚的规则文化积淀的社会，必定是一个法治意识淡薄、制度执行不力的社会。必须在全社会大兴“以执行制度为荣、以违反制度为耻”的社会风气，倡导学习制度、执行制度、维护制度的规则文化。通过培育规则文化让干部群众认识到：敬畏制度，即使是职位再高；学习制度，即使是工作再忙；服从制度，即使对自己不利；尊重制度，即使有不同意见；维护制度，即使会面临压力。

二是，在提高制度质量上多下工夫。摸索和遵循事物发展的基本规律，努力构建内容协调、程序严密、配套完整、有效管用的制度体系，着重突出制度的可操作性，完善制度的责任追究机制。推进制度成本收益分析和实施后评估，使制度既在理论上站得住，又在实践中行得通。努力创新制度、及时更新制度，使制度满足经济社会不断发展的新需求。坚持民主立制，在吸纳各方利益诉求的基础上寻求制度共识，使制度成为各方利益的最大公约数。

三是，在严格执行制度上多下工夫。坚持制度面前人人平等，制度执行不搞下不为例，拒绝特权，杜绝例外。领导干部率先表率，让自觉执行制度成为领导干部的日常修为，让权力在制度面前保持谦卑的态度。实现监督检查的日常化、长效化，保障制度的严肃性、权威性。加强责任追究机制，让漠视制度、违反制度的行为承担高昂成本，确保制度落实到位。

改革发展的成果需要制度来维护，和谐稳定的难题需要制度来破解。按制度办事、按规矩行事，这是良性的文化，也是发展的需要。（文：梁超）

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